Binnentreden woning bij een adresonderzoek

Bij het Kennisinstituut Gemeenten verzorgen wij trainingen en cursussen voor gemeenten door het hele land heen. Vaak op het gebied van Burgerzaken, maar ook het bestuursrecht in het algemeen. Kortgeleden trokken we weer het land in naar een gemeente voor een cursus gericht op adresonderzoeken in het kader van de Wet Brp. Bij deze gemeente zouden veel toezichthouders aansluiten. Zij hadden behoefte aan verdieping en de laatste stand van zaken en jurisprudentie rond toezichthoudersrapportages.
In de voorbereiding van de cursus liepen we tegen een zeer interessante uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant aan die zich uitliet over de rechtmatigheid van een door de burgemeester afgegeven machtiging tot binnentreden van een woning in het kader van een adresonderzoek op grond van de Wet Brp (ECLI:NL:RBZWB:2022:1482).

In deze zaak heeft het college ambtshalve een adresonderzoek gestart. Het onderzoek was al zover gevorderd dat zij een voorgenomen besluit tot wijziging woonadres bekend maakte. In het kader van dat voorgenomen besluit was er de wens om feitelijk te controleren wie nou precies waar woonde. Om dit te kunnen doen heeft de burgemeester twee toezichthouders machtiging verleend tot binnentreden van woningen. Hiertegen is bezwaar, dat door de burgemeester ongegrond is verklaard, en beroep ingesteld. De rechtbank verwijst in haar beoordeling van de bevoegdheid om een machtiging te verlenen naar de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en de Algemene wet op het binnentreden (Awbi). Daarna gaat zij inhoudelijk op het afgeven van de machtiging in. Het oordeel: de burgemeester heeft in het discretionaire besluit tot afgeven van de machtiging onvoldoende naar voren laten komen dat dit een evenredig besluit was.

De conclusie dat de evenredigheidstoetsing (zie ECLI:NL:RVS:2022:285) ook gedaan moet worden bij het afgeven van een machtiging tot binnentreden is overduidelijk. De rechtspraak wordt steeds meer doordrongen van deze evenredigheidstoetsing. Het interessante aan de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant is echter dat niet echt naar de bevoegdheid tot het geven van de machtiging tot binnentreden is gekeken.

Hoe zit het precies met zo’n machtiging tot binnentreden?
Het binnentreden in een woning zonder toestemming van de bewoner is alleen geoorloofd in de gevallen bij of krachtens de wet bepaald, door hen die daartoe bij of krachtens de wet zijn aangewezen (artikel 12, eerste lid, Grondwet).
Een toezichthouder is bevoegd, met medeneming van de benodigde apparatuur, elke plaats te betreden met uitzondering van een woning zonder toestemming van de bewoner (art. 5:15 Awb).
Voor het binnentreden in een woning zonder toestemming van de bewoner is vervolgens een schriftelijke machtiging vereist (art. 2 Awbi). Voor zover de wet niet anders bepaalt, is de burgemeester bevoegd tot het geven van een machtiging tot binnentreden in een woning gelegen binnen zijn gemeente voor andere doeleinden dan strafvordering (art. 3, tweede lid, Awbi).

Uit de voorgaande wetsartikelen is af te leiden wanneer een woning binnengetreden kan worden. Met toestemming van de bewoner kan het. Zonder toestemming van de bewoner kan het alleen in de bij of krachtens wet aangewezen gevallen. Door bij of krachtens wet aangewezenen. En in beginsel, slechts met een machtiging.

De rechtbank is er ten onrechte vanuit gegaan dat de bevoegdheid van de burgemeester om een machtiging tot binnentreden af te geven in algemene zin gebaseerd kan worden op artikel 3, tweede lid, Awbi. Dit is niet het geval. Dat artikel uniformeert slechts dat als er in een specifieke wet een mogelijkheid wordt gecreëerd om een machtiging tot binnentreden af te geven, en niet wordt aangegeven wie die machtiging dient af te geven, dat dit door de burgemeester moet gebeuren als het voor andere doeleinden dan strafvordering is.

De rechtbank had in de Wet Brp moeten kijken om te zien of daar de bevoegdheid tot binnentreden was gecreëerd. Dat is niet het geval. Er wordt in de Wet Brp wel een mogelijkheid gecreëerd voor colleges om toezichthouders aan te wijzen, maar de bevoegdheid om woningen zonder toestemming binnen te treden niet (art. 4.2 Wet Brp). Dat dit twee verschillende dingen zijn staat ook expliciet genoemd in de Memorie van Toelichting (Kamerstukken II 2011/12, 33219, nr. 3, p. 169 (MvT)).

Er zijn genoeg voorbeelden van specifieke wetten die het binnentreden van een woning zonder toestemming van een bewoner mogelijk maken. Zie bijvoorbeeld de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp) waarin toezichthouders de bevoegdheid krijgen om een woning te betreden zonder toestemming van de bewoner (art. 61 Wbp). Niet is geregeld wie de machtiging afgeeft, dus geldt artikel 3, tweede lid, Awbi, waaruit volgt dat dit de burgemeester is.
Ander voorbeeld is te vinden in de Woningwet. Daar wordt geregeld dat toezichthouders voor bepaalde gevallen een woning mogen binnentreden zonder toestemming. En dat in afwijking van artikel 3, tweede lid, Awbi de machtiging door de rechter-commissaris wordt afgegeven.

Terug naar de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant betekent het voorgaande dat de burgemeester helemaal niet bevoegd was om een machtiging tot binnentreding voor de woningen te geven op de grond dat er een adresonderzoek (in de zin van de Wet Brp) plaatsvond. De rechtbank is hieraan voorbijgegaan en vond het besluit van de burgemeester op inhoudelijke gronden niet deugen. Het besluit werd vernietigd en de burgemeester opgedragen een nieuw besluit te nemen. Tegen deze uitspraak is hoger beroep ingesteld door betrokkenen. Voor de behandeling in hoger beroep van de zaak heeft de burgemeester het bezwaar gegrond verklaard en het besluit (tot afgeven van de machtiging binnentreden) herroepen. Het hoger beroep is door betrokkenen ingetrokken onder de voorwaarde dat er een proceskostenvergoeding uitgesproken zou worden. In hoger beroep heeft de Raad van State zich alleen nog maar hierover gebogen (ECLI:NL:RVS:2023:3217). Of de burgemeester het besluit op inhoudelijke gronden heeft herroepen, dus op grond van de evenredigheid niet kunnen komen tot de machtiging, of dat het besluit is herroepen omdat er helemaal geen bevoegdheid voor het afgeven van een machtiging in dit soort gevallen is niet op te maken uit de uitspraken.

Voorgaande illustreert maar weer dat het recht zeer levendig is en dat het gemakkelijk is om hier en daar de nuances te missen. Kies daarom voor een training bij het Kennisinstituut Gemeenten, wij houden graag uw kennisniveau op pijl.