De worsteling van gemeenten met briefadressen

Wie de afgelopen maanden het gemeenteblad heeft opengeslagen is er tegenaan gelopen: een regeling briefadres. In 2023 zijn er al ruim 30 gemeenten die een regeling briefadres hebben vastgesteld. Gemene deler in die regelingen is dat er buitenwettelijk begunstigend beleid wordt (in)gevoerd voor de opname van een briefadres. Dat is kijkend naar de ontwikkelingen op het gebied van het briefadres en de veelbesproken evenredigheidstoetsing door de rechter ronduit opvallend te noemen.

Wat zegt de wet?

In de Wet basisregistratie personen (Wet Brp) is alles geregeld rond persoonsgegevens en de bijhouding daarvan, zo ook rond de adresgegevens. De Wet Brp kenmerkt zich door de vele gebonden bevoegdheden die de wet kent. Ook op het gebied van briefadressen.

Gemeenten hebben volgens de Wet Brp slechts de bevoegdheid om een briefadres op te nemen, zowel op aangifte als ambtshalve, als het woonadres van de betrokken persoon ontbreekt. Een woonadres heb je op het adres waar je naar redelijke verwachting gedurende een half jaar de meeste malen zal overnachten. Is hier geen sprake van dan is het adres waar je naar redelijke verwachting gedurende drie maanden ten minste twee derde van de tijd zal overnachten het woonadres.

Waar lopen gemeenten tegenaan en hoe wordt dat opgelost?

De Wet Brp is duidelijk. Alleen als een woonadres ontbreekt kan een briefadres opgenomen worden. Kennelijk levert dit in de praktijk problemen op. Vooral voor personen die om uiteenlopende redenen geen woonadres wensen op te geven, maar dat feitelijk wel hebben, en daarom ook niet geregistreerd kunnen worden met een briefadres. Deze personen hebben hierdoor te maken met een onjuiste registratie of de registratie “onbekend” in de basisregistratie personen. Gevolg hiervan is dat zij ook geen aanspraak kunnen maken op hulpverlening of financiële ondersteuning vanuit de gemeente. Deze mensen belanden tussen wal en schip.

Gemeenten proberen dit op te lossen in hun regeling briefadres. In alle regelingen briefadres die dit jaar zijn gepubliceerd is opgenomen dat reden voor een briefadres is:
het voorkomen van schrijnende situaties, waarbij inzet of voortzetting van hulpverlening noodzakelijk is, onder voorwaarden dat:

1. er sprake is van één of meer sociaal-maatschappelijke problemen;
2. de maatwerkoplossing er op gericht is om de persoon de kans te geven zijn leven ‘weer op de rit’ te krijgen, en
3. de persoon instemt met of al voldoet aan de voorwaarden van het hulpverleningstraject.
   
   

Wat hier gebeurt is dat de gemeenten buitenwettelijk begunstigend beleid voeren. Buitenwettelijk begunstigend beleid is beleid dat gunstiger is dan de wet toestaat. In het geval van opname van briefadressen is dat het soort beleid dat het ‘mogelijk maakt’ om in meer situaties dan omschreven in de Wet brp briefadres op te nemen. Omdat de wet deze ruimte niet biedt, kunnen gemeenten deze ruimte in beginsel ook niet bieden. In de jurisprudentie is echter bepaald dat hoewel voorgaande het uitgangspunt is, de rechter buitenwettelijk begunstigend beleid als vaststaand gegeven aanneemt en vervolgens kijkt of het beleid consistent wordt toegepast (zie bijvoorbeeld: ECLI:NL:RVS:2021:770). Achtergrond van deze jurisprudentie is dat het gelijkheidsbeginsel, voor de toepassing in individuele gevallen, voor de rechter zwaarder weegt.

Wat doet de wetgever?

Per 1 januari 2022 is artikel 2.23 Wet Brp aangepast. Wat er toen niet is aangepast is het uitgangspunt dat alleen een briefadres opgenomen kan worden bij ontbreken van een woonadres. Dat dit expliciet het uitgangspunt is wordt bevestigd in de Memorie van Toelichting in het antwoord op consultatie van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Hoewel de praktische problemen waarmee gemeenten worden geconfronteerd én belangrijker nog de problemen waarmee burgers worden geconfronteerd heeft de wetgever ervoor gekozen de wet op dit punt niet aan te passen.

Wat doet de bestuursrechter?

De bestuursrechter toetst steeds minder marginaal en meer indringend op de evenredigheid van besluiten van bestuursorganen.

De nieuwe jurisprudentie (ECLI:NL:RVS:2022:285) over de meer indringende evenredigheidstoetsing vindt haar basis in een conclusie van staatsraden advocaat-generaal (ECLI:NL:RVS:2021:1468) die de volgende situaties onderscheiden:

1. het bestreden besluit berust op een discretionaire bevoegdheid;
2. het bestreden besluit berust op een gebonden bevoegdheid die haar grondslag vindt in een algemeen verbindend voorschrift niet zijnde een wet in formele zin;
3. het bestreden besluit berust op een gebonden bevoegdheid die haar grondslag vindt in een wet in formele zin.

De ABRvS heeft zich in de op de conclusie volgende uitspraak alleen uitgelaten over de eerste situatie.

Bij de mogelijkheden om een briefadres op te nemen zitten we in de derde situatie. Recent is er opnieuw een conclusie door een staatsraad advocaat—generaal uitgebracht, nu specifiek over de derde situatie (ECLI:NL:RVS:2022:1441). Bevestigd in de daarop volgende uitspraak van de ABRvS ( ECLI:NL:RVS:2023:772). Evenredigheidstoetsing bij een gebonden bevoegdheid, die grondslag heeft in een wet in formele zin, is enkel mogelijk als de onevenredigheid zit in een niet door de wetgever verdisconteerde omstandigheid. Hiervoor hebben we juist gezien dat de wetgever bekend is met de huidige problematiek rond briefadressen, maar daar de wet niet op heeft aangepast.

Ook de meest recente ontwikkelingen in de rechtspraak in acht nemend blijft het uitgangspunt voor het opnemen van een briefadres dat dit alleen kan als een woonadres ontbreekt. De door de ABRvS ingezette indringende evenredigheidstoetsing verandert dit niet.

Ligt willekeur om de hoek?

Er zijn gemeenten met een regeling briefadres en gemeenten zonder. Bij die eerste groep gemeenten is het mogelijk om aanspraak te maken op een briefadres, ook al voldoe je niet aan de wettelijke vereisten. Bij die tweede groep is dat niet het geval. Ook de rechter zal er op deze twee verschillende manieren mee omgaan.

Met name bij de eerste groep gemeenten zijn er vraagtekens of niet voorbij gegaan wordt aan het doel van de Wet Brp. Het doel van de basisregistratie personen is namelijk dat de daarin vermelde gegevens zo betrouwbaar en duidelijk mogelijk zijn en dat de gebruikers van de gegevens erop moeten kunnen vertrouwen dat deze in beginsel juist zijn. Daarbij is het uitgangspunt van de Wet brp om de feitelijke situatie vast te leggen.

Dat gemeenten een oplossing zoeken voor de overduidelijke problemen die er zijn voor personen die tussen wal en schip raken is logisch. Of dat gevonden moet worden in omzeiling van de Wet Brp is de vraag. De problemen zitten ergens anders in de keten. Het gaat met name om financiering (van hulpverlening en bijstand) en wie die financiering moet dragen. Daar zijn ook andere oplossingen voor te bedenken die geen afbreuk doen aan het doel van de basisregistratie personen.