Paspoortsignalering en weigeren paspoort als gevolg van overheidsschuld

Deze maand heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) twee belangrijke uitspraken gedaan over de Paspoortwet (ECLI:NL:RVS:2024:1436 en ECLI:NL:RVS:2024:1438). Vaste rechtspraak op het gebied van paspoortsignaleringen en het weigeren van paspoorten als er zo’n paspoortsignalering is aangepast. Stellen dat ‘uitvoering van de Paspoortwet nooit meer hetzelfde zal zijn’ gaat te ver, maar de uitspraken hebben zeker gevolgen voor hoe gemeenten om moeten gaan met de Paspoortwet.

Paspoortsignalering
De ABRvS onderscheidt binnen het systeem van paspoortsignaleringen drie stappen: het verzoek om signalering, de registratie van de betrokkene in het Register, en de weigering of vervallenverklaring van het paspoort van de betrokkene. In de artikelen 18 tot en met 24 van de Paspoortwet is vermeld welke bestuursorganen een verzoek om signalering mogen doen en op welke gronden. Die gronden houden onder meer verband met de nationale veiligheid, de veiligheid van bevriende landen of het voorkomen dat iemand een betalingsverplichting niet nakomt (zoals een belasting- of studieschuld of een teruggevorderde uitkering). Het bestuursorgaan dat verzoekt om signalering (de verzoekende instantie) richt het verzoek aan de minister van BZK, die het Register bijhoudt.

Een weigering van een reisdocument kan op grond van artikel 22 van de Paspoortwet alleen plaatsvinden als het gegronde vermoeden bestaat dat een persoon zich door verblijf buiten de grenzen van een van de landen van het Koninkrijk aan de wettelijke mogelijkheden tot invordering van in artikel 22 van de Paspoortwet genoemde verschuldigde gelden zal onttrekken. Op basis van artikel 25 van de Paspoortwet worden personen op wie dit vermoeden betrekking heeft, opgenomen in een register; de paspoortsignalering. In het kader van de afgifte van een paspoort werd en wordt de rechtmatigheid van de paspoortsignalering niet vergaand getoetst door het bevoegde bestuursorgaan.

Voorheen gold dat de vermelding in het register niet werd gezien als besluit. Bestuursrechtelijke rechtsbescherming is als gevolg hiervan uitgesloten. Onrechtmatige vermelding in het register dienden personen via de civiele rechter aan te vechten. Hier komt de ABRvS echter op genuanceerde wijze op terug; dit wordt nu namelijk toch gezien als tekortschietende rechtsbescherming. De vermelding in het register op zichzelf wordt nog steeds niet aangemerkt als besluit, maar het besluit van het bevoegde bestuursorgaan om een verzoek tot signalering (dus tot bijschrijving in het register) wel. 

Onder andere het college van burgemeester en wethouders is bevoegd om, bij bestaande geldschulden, een verzoek om opneming van een persoon in het register te doen. Waar eerder dus gold dat een hiertegen gemaakt bezwaar niet-ontvankelijk werd verklaard, geldt dat dus niet meer. Een bezwaar moet inhoudelijk worden behandeld en de rechtmatigheid van de beslissing om het verzoek te doen volledig beoordeeld worden. Voor iedere burger een mooie vooruitgang in hun bescherming tegen onterechte signaleringen. Voor gemeenten een nieuwe taak om rekenschap van te nemen. 

Overigens wordt ook de beslissing op een verzoek tot verwijdering van de signalering nu aangemerkt als besluit door de ABRvS. Betrokkenen zullen in het kader van de bestuursrechtelijke bescherming dan altijd aangewezen zijn op het instellen van bezwaar bij de minister van BZK (die de beslissing over daadwerkelijke verwijdering uit het register neemt). 

Weigeren paspoort als gevolg van overheidsschuld
Zoals hiervoor ook al even werd aangehaald kan een weigering van een reisdocument op grond van artikel 22 van de Paspoortwet alleen plaatsvinden als het gegronde vermoeden bestaat dat een persoon zich door verblijf buiten de grenzen van een van de landen van het Koninkrijk aan de wettelijke mogelijkheden tot invordering van in artikel 22 van de Paspoortwet genoemde verschuldigde gelden zal onttrekken.

Uit artikel 44, tweede lid, van de Paspoortwet, volgt dat de weigerende instanties, als zij een aanvraag krijgen voor een paspoort van iemand die gesignaleerd is, zich ervan moeten vergewissen of de gronden voor signalering nog bestaan. Als dit het geval is dan wordt de betrokkene medegedeeld dat de weigerende instantie voornemens is de aanvraag voor een nieuw paspoort te weigeren. De betrokkene heeft op grond van artikel 44, vierde lid, van de Paspoortwet, acht weken de tijd om overeenstemming te bereiken met de verzoekende instantie. Uit artikel 45, tweede lid, van de Paspoortwet volgt dat, wanneer er geen overeenstemming wordt bereikt tussen de betrokkene en de verzoekende instantie, de tot weigering of vervallenverklaring bevoegde instantie overgaat tot weigering of vervallenverklaring van het paspoort, tenzij de betrokkene daardoor onevenredig zou worden benadeeld. Uit artikel 45, tweede lid, van de Paspoortwet volgt dus dat de daartoe bevoegde instantie het paspoort in beginsel moet weigeren of vervallen verklaren als er sprake is van een signalering.

Burgemeesters, als bevoegd orgaan voor de verstrekking van paspoorten (artikel 40 Paspoortwet), hebben bij de verstrekking van paspoorten hierdoor in feite te maken met een gebonden bevoegdheid en geen beoordelingsruimte.

Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling mocht het bestuursorgaan het verstrekken van het paspoort echter niet weigeren als de vermelding van de betreffende persoon in het Register evident onjuist is. Dit wordt anders. Beoordeeld moet worden of er gegronde reden is voor twijfel aan de rechtmatigheid van de signalering. Als dat het geval is, mag verstrekking van het paspoort niet geweigerd worden.

Burgemeesters zullen voortaan een voor de betrokkenen coulantere lijn moeten gaan hanteren in de beoordeling. Nieuw is dit niet helemaal voor de burgemeester die in de rechtspraak rond identiteitswijzigingsverzoeken op grond van de Wet basisregistratie personen ook al met deze ontwikkeling te maken hadden. Als gekeken wordt naar die rechtspraak, en de daarin gebruikte bewoordingen voor de gewijzigde lijn, zullen onmiskenbaar overeenkomsten gezien worden. 

Tot slot dient in de beoordeling ook de evenredigheid (artikel 45 Paspoortwet) betrokken te worden. Iets dat niet vergeten moet worden.